Prijedlog Pravilnika o funkciji praćenja usklađenosti već sada jasno upućuje na regulatorni pomak s preporučenog okvira Smjernica Ministarstva financija na obvezujući podzakonski standard. Taj je pomak normativno najuvjerljivije artikuliran u članku 26. prijedloga Pravilnika, kojim se Ministarstvo obvezuje, u roku od 30 dana od dana stupanja Pravilnika na snagu, uskladiti Smjernice s njegovim odredbama radi učinkovitije provedbe te osiguranja jasnog i dosljednog postupanja unutar pravnih osoba. Posljedično, Smjernice će prestati imati isključivo savjetodavnu funkciju i dobiti će ulogu provedbenog i metodološkog instrumenta Pravilnika, osobito u dijelu operacionalizacije načela proporcionalnosti i standardizacije prakse. U tom kontekstu već je razvidno da će 2026. biti godina praktične profesionalizacije funkcije usklađenosti u državnim i državom kontroliranim društvima: od obvezne uspostave funkcije i osiguranja minimalnih resursa (čl. 5.), preko normativnog uređenja internim aktima te godišnjeg planiranja i izvještavanja (čl. 16., 22. i 23.), do osnažene uloge nadzornih odbora i dodatnog izvještavanja Ministarstvu financija za pravne osobe od posebnog interesa (čl. 24.).
U nastavku se razrađuje sedam prioritetnih izazova provedbe u 2026., uz oslonac na normativne zahtjeve prijedloga Pravilnika, pri čemu se ISO 37301 koristi isključivo kao komparativni standard i referentni okvir za procjenu mjera, imajući u vidu da u hrvatskom javnopravnom portfelju još nije operativno zaživio, ali pruža razrađene kriterije procesne mjerljivosti, upravljačke zrelosti i provjerljivosti sustava.
1. Normativna operacionalizacija: od preporuka Smjernica do obveznih standarda Pravilnika
Za normativnu operacionalizaciju, nakon što se Smjernice iz 2024. godine usklade s Pravilnikom, pravne osobe primjenjivati će načelo proporcionalnosti, u skladu sa svojim specifičnim okolnostima. Prijedlog Pravilnika navedeno načelo preuzima iz postojećih Smjernica, ali ga istodobno i normativno učvršćuje propisivanjem taksativnih kriterija koje pravna osoba mora uzeti u obzir pri određivanju organizacijskih mjera i potrebnih resursa (članak 5. stavak 1.). Novost za područje usklađenosti u državnim poduzećima je obvezna uspostava minimalnog standarda: svaka pravna osoba mora imati najmanje jednog zaposlenika ili zasebnu organizacijsku jedinicu koja isključivo obavlja poslove funkcije praćenja usklađenosti (članak 5. stavak 2.).
Izazov u 2026. neće biti samo formalno uspostaviti funkciju, nego je pretvoriti u djelotvorno uređenu organizacijsku cjelinu putem internog akta koji jasno definira mandat, ovlasti, odnose s drugim funkcijama, mjere neovisnosti, stručne kriterije te sustav planiranja i izvještavanja. U prijedlogu Pravilnika ta se obveza izričito stavlja na teret upravi, koja mora donijeti potrebne interne akte i osigurati uvjete za učinkovito obavljanje poslova funkcije (članak 16. stavak 2.). U praksi to znači prijelaz s formalnog, deklarativnog shvaćanja usklađenosti na procesno i organizacijski utemeljen sustav upravljanja usklađenošću, što je u potpunosti u skladu s ISO 37301 standardom, koji zahtijeva dokumentirane procese i jasno određene odgovornosti kao preduvjet stvarne djelotvornosti sustava.
2. Resursi i stvarna neovisnost: od formalne organizacijske strukture do dokazive sposobnosti djelovanja
Neovisnost funkcije usklađenosti u dosadašnjoj praksi najčešće se očitovala kroz pravo službenika da daje preporuke višem rukovodstvu, neometan pristup svim organizacijskim jedinicama te mogućnost izravnog obavještavanja nadzornog odbora. Prijedlog Pravilnika toj neovisnosti daje jasnu institucionalnu težinu propisujući da je uprava nadležna i odgovorna za uspostavu funkcije te da mora osigurati njezino učinkovito, trajno i neovisno obavljanje poslova (članak 16. stavak 1.).
Stvarni test zrelosti u 2026. godini bit će upravo pretvaranje te deklarativne neovisnosti u dokazivu operativnu sposobnost djelovanja. Neovisnost će se procjenjivati prema objektivnim preduvjetima rada: osiguranim resursima, pristupu informacijama, mogućnosti neometanog izvještavanja te djelovanju bez sukoba interesa. U tom je smislu ISO 37301 relevantan kao komparativni standard: sustav upravljanja usklađenošću ne može se smatrati učinkovitim ako nije kadrovski i informacijski sposoban pravodobno identificirati, procijeniti i adresirati rizike.
Prijedlog Pravilnika predviđa i mogućnost djelomične eksternalizacije funkcije praćenja usklađenosti, ali ju strogo veže uz načelo proporcionalnosti i prethodno normiranje internim aktom. Time se sprječava da outsourcing postane supstitut ili izgovor za nepostojanje stvarne interne funkcije (članak 17. stavak 1.). Ključna provedbena poruka vrlo je jasna: eksternalizacijom se ne prenosi odgovornost. Pravna osoba mora zadržati najmanje jednog internog službenika za usklađenost i osigurati da se i dalje ispunjavaju svi pravilnički, zakonski i drugi primjenjivi zahtjevi, dok organi društva ostaju u potpunosti odgovorni za izdvojene zadaće te moraju zadržati stvarnu kontrolu nad njima i upravljati rizicima povezanim s outsourcingom (članak 17. stavci 2. i 3.).
Dodatno, Pravilnik nameće obvezu provođenja dubinske analize (due diligence) prije angažiranja vanjskog pružatelja usluga (članak 17. stavak 4.). Time se postavlja standard postupanja jednak pažnji „dobrog gospodarstvenika“ i zahtijeva dokumentirano vrednovanje stručnih kompetencija, neovisnosti, mogućih sukoba interesa, razine zaštite povjerljivosti te kontinuiteta pružanja usluge. Svrha je jasna: osigurati da izdvajanje funkcije predstavlja razmjerno i učinkovito rješenje, a ne formalno rasterećenje uprave ili izbjegavanje izgradnje stvarnih internih kapaciteta.
3. Upravljanje rizikom usklađenosti kao središnja zadaća funkcije
Temeljna zadaća funkcije usklađenosti je upravljanje rizikom usklađenosti, uz obvezu godišnje procjene te periodičnog praćenja i ažuriranja relevantnih rizika. Prijedlog Pravilnika navedenu koncepciju iz Smjernica preuzima i normativno operacionalizira: kao osnovnu zadaću funkcije određuje upravljanje rizikom usklađenosti kroz sustavni postupak utvrđivanja, procjene, praćenja i upravljanja rizicima (članak 4. stavak 2.), pri čemu sam rizik usklađenosti definira kao rizik izricanja mjera ili kazni, nastanka znatnog financijskog gubitka ili gubitka ugleda zbog neusklađenosti s važećim izvorima prava (članak 4. stavak 3.).
Najveći provedbeni izazov u 2026. godini bit će osigurati da procjena rizika bude stvarni instrument korporativnog upravljanja, a ne formalna godišnja obveza bez praktičnog učinka. Procjena rizika je izravno vezana za godišnji plan rada funkcije, čime se uvodi logika rizicima vođenog planiranja. S pozicije dobre prakse ISO 37301 zahtijeva se cikličko upravljanje prema PDCA principu: identificirani rizici generiraju plan, plan se provodi kroz konkretne aktivnosti, provedba se mjeri i evaluira, a rezultati evaluacije služe za povratno ažuriranje procjene rizika i prioriteta. U državnim poduzećima, u kojima se rizici usklađenosti najčešće preklapaju između regulatornih, fiskalnih, integritetnih i reputacijskih područja, takav pristup nužno pretpostavlja multidisciplinarnu suradnju, jasno dokumentirane metodologije i dokazivu povezanost procjene rizika s planiranjem, izvještavanjem i korektivnim mjerama.
4. Standardizacija planiranja i izvještavanja: od interne formalnosti do vertikalne odgovornosti
Dosadašnje preporuke Smjernica ukazivale su na izradu godišnjeg plana rada i godišnjeg izvješća funkcije te preporuku da se u godišnje izvješće skupštini uključi i izvješće o radu funkcije usklađenosti, prema predloženom obrascu. Prijedlog Pravilnika ovaj okvir značajno standardizira i pooštrava: godišnje izvješće funkcije mora sadržavati opću ocjenu upravljanja rizikom usklađenosti na jednoj od tri razine – „učinkovito“, „djelomično učinkovito“ ili „neučinkovito“ (članak 23. stavak 4.). Nadalje, nadzorni odbor bit će dužan takvo izvješće dostaviti skupštini u obliku propisanom Pravilnikom (članak 24. stavak 1.). Za pravne osobe od posebnog interesa isti se dokument dodatno dostavlja i Ministarstvu financija, i to najkasnije do 30. travnja tekuće godine (članak 24. stavak 2.).
Predloženim pravilničkim rješenjem izvještavanje o usklađenosti izdvaja se iz okvira interne administrativne prakse i prelazi u sustav vertikalne javnopravne odgovornosti, u kojem nadzorni odbor postaje ključna točka povratne veze između funkcije usklađenosti, skupštine i nadležnog ministarstva. U 2026. godini očekuje se da izvješća budu evaluacijska, mjerljiva i upravljački relevantna, što je u potpunosti usklađeno s ISO 37301, koji zahtijeva sustavno mjerenje učinkovitosti te redovito preispitivanje cjelokupnog sustava upravljanja usklađenošću.
5. Profesionalizacija službenika i zaštita integriteta funkcije
Jedan od najznačajnijih iskoraka prijedloga Pravilnika odnosi se na profesionalizaciju službenika za usklađenost. Pravilnik uvodi minimalne kriterije obrazovanja, radnog iskustva i integriteta (članak 10.). Time se profesionalizacija ne tretira kao formalno pitanje, nego kao regulatorno sredstvo jačanja autoriteta, stručnog kapaciteta i vjerodostojnosti preporuka funkcije usklađenosti unutar sustava korporativnog upravljanja.
Za provedbu u 2026. to znači jasnu potrebu za ciljanom edukacijom, razvojem kompetencija i formalnim dokazivanjem stručne osposobljenosti službenika, osobito u dijelu upravljanja rizicima, regulatornog praćenja i savjetodavnog djelovanja. Ovakav pristup potpuno je usklađen s ISO 37301, koji naglašava važnost kompetentnosti, kontinuiranog profesionalnog usavršavanja i neovisnog stručnog prosuđivanja kao temelja učinkovita sustava upravljanja usklađenošću.
6. Proširenje materijalnog opsega: tržišna neutralnost, državne potpore i širi regulatorni rizici
Prijedlog Pravilnika dodatno proširuje materijalni opseg funkcije usklađenosti, osobito u segmentima koji su za javni sektor prioritet. Pravilnik izričito uređuje obvezu praćenja transakcija s povezanim javnim subjektima radi osiguranja tržišne neutralnosti i sprječavanja prikrivene državne potpore (članak 15.), uz zahtjev da funkcija o svim rizičnim transakcijama pravodobno izvijesti nadzorni odbor. Time se uvodi jasna odgovornost za nadzor nad najosjetljivijim područjima državnog korporativnog upravljanja.
Uz to, prijedlog Pravilnika funkciju usklađenosti obvezuje na sustavno praćenje usklađenosti s primjenjivim propisima i drugim izvorima prava. Ovaj široki normativni zahvat u dobroj praksi compliancea trebao bi obuhvatiti teme integriteta, antikorupcije, upravljanja sukobima interesa, odgovornosti javnih službenika i drugih standarda. Pod ‘drugim standardima’ u smislu Pravilnika valja razumjeti skup načela, preporuka i obveza koje proizlaze iz strateških i etičkih politika države te međunarodnih i europskih okvira (npr. OECD, EU, GRECO), a koje, iako nisu uvijek normirane jednim propisom, predstavljaju očekivani standard transparentnog, integritetnog i tržišno neutralnog postupanja državnih poduzeća.
U 2026. godini stoga će funkcije usklađenosti morati demonstrirati kapacitet za upravljanje sve kompleksnijim i međusobno isprepletenim regulatornim zahtjevima. Okvir ISO 37301 pritom može služiti kao koristan metodološki alat za strukturiranje rizika, integriranje različitih regulatornih područja za uspostavu sustava upravljanja usklađenošću te osiguravanje mjerljivosti i učinkovitosti tog sustava.
7. Kultura usklađenosti i „tone from the top” kao pravno-upravljački uvjet
Prijedlog Pravilnika uvodi pojam kulture usklađenosti kao vrijednosnog sustava utemeljenog na zakonitosti, integritetu i transparentnosti (članak 3. točka 1.). Dobru praksu usklađenosti čini promicanje etičkih standarda, učinkovita zaštita prijavitelja nepravilnosti i provedba antikorupcijskih programa, no iskustvo pokazuje da je upravo kultura najizazovniji element provedbe. Naime, normativni okvir može biti formalno besprijekoran, ali bez stvarne i vidljive podrške uprave i nadzora, funkcija usklađenosti ostaje tehnički mehanizam bez stvarnog utjecaja na ponašanje u poduzeću.
ISO 37301 u tom je pogledu iznimno jasan: bez nedvosmislene i kontinuirane posvećenosti vodstva sustav upravljanja usklađenošću ne može se smatrati učinkovitim. Prijedlog Pravilnika tu obvezu pretvara u izravnu odgovornost uprave (članak 16.) i nadzornog odbora (članak 24.), čime se kultura usklađenosti pozicionira kao pravno-upravljački uvjet, a ne kao deklarativno načelo.
Zbog toga će 2026. godina biti prva stvarna provjera „tone from the top“: mjerit će se prema konkretnim odlukama uprave, dostupnim resursima, kvaliteti izvještavanja i sposobnosti nadzornih odbora da aktivno upravljaju informacijama funkcije usklađenosti, a ne prema retoričkoj podršci ili formalnom postojanju propisa.
Zaključno promišljanje
Iako je Pravilnik još u savjetovanju, prijedlog već sada uspostavlja obvezni minimum koji će, sukladno članku 26., biti dodatno operacionaliziran kroz usklađene Smjernice u vrlo kratkom roku od njegova stupanja na snagu. Time se za 2026. otvara novi regulatorni režim u kojem funkcija praćenja usklađenosti u državnim poduzećima mora biti trajna, neovisna, rizicima vođena, resursno utemeljena i upravljački relevantna (članci 1., 4., 5., 15., 16., 23. i 24. Pravilnika).
Najveći izazovi u 2026. nisu formalno-pravne, nego upravljačke i organizacijske naravi: osigurati realne resurse i stvarnu neovisnost funkcije, pretvoriti procjenu rizika u operativni instrument korporativnog upravljanja, standardizirati planiranje i evaluacijsko izvještavanje te izgraditi kulturu usklađenosti uz nedvosmislenu podršku vrha državnih poduzeća. U tom procesu ISO 37301, iako u hrvatskoj praksi još nije operativno zaživio, može poslužiti kao vrijedan komparativni standard i referentna mjera usporedbe za dizajn i dokazivanje učinkovitosti, jer omogućuje prevođenje pravilničkih zahtjeva u stabilan, mjerljiv i provjerljiv okvir upravljanja usklađenošću.
Autor: Dr.sc. Sanja Ožić Lead Implementer 37301